能源是国民经济的命脉，是现代化的重要基础和动力。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出“加快建设新型能源体系”。当前，世界百年变局加速演进，全球新一轮科技革命和产业变革加速突破，一国的能源供给从主要依靠资源禀赋向更多依靠技术创新和产业体系支撑转变。以习近平同志为核心的党中央提出加快建设新型能源体系，既是把握全球发展大势、深入实施能源安全新战略的必然要求，又是统筹发展与安全、兼顾当前和长远的重大部署，为“十五五”和未来更长时期的能源高质量发展指明了方向。
（文章来源 微信公众号：中国能源观察 作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所气候政策研究室主任 李继峰、中国中煤能源集团有限公司规划发展部 孙赫威）
建设新型能源体系是我国有效破解“能源不可能三角”的必由之路
“能源不可能三角”曾是我国能源发展长期面临的挑战，指能源体系难以同时实现“安全可靠、经济可行、绿色低碳”三大目标。蒸汽机的发明和电气化带来了现代工业文明，也造就了200年来世界以化石能源为主体的能源供应体系。然而在化石能源主导的时代，特别是二十一世纪前十年，随着我国能源需求增长，始终难以统筹实现三大目标：一方面是煤炭资源丰富、价格低廉，但燃烧过程伴随环境污染物和二氧化碳排放，难以平衡经济可行与绿色低碳的要求；另一方面，我国石油天然气资源禀赋不足，对外依存度长期处于高位，能源安全可靠面临风险，探索煤炭制油、制气虽能部分替代进口，却会带来更多环境污染和二氧化碳排放。
建设新型能源体系与能源安全新战略一脉相承，为破解“能源不可能三角”指明了方向。2008年美国次贷危机引发全球经济危机后的5年时间，中国能源消费仍然保持较快增长，2013年较2008年能源消费总量增长9.6亿吨标准煤，其中化石能源增加了8亿吨标准煤，占比达84%。在化石能源处于绝对主导地位的背景下，2014年习近平总书记创造性提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略，推动能源消费革命、供给革命、技术革命、体制革命、全方位加强国际合作，为新时代能源发展提供了根本遵循。在能源安全新战略指引下，“十三五”时期能源粗放发展势头得到有效控制，截至2019年底，全国单位GDP二氧化碳排放比2015年下降18.2%，非化石能源占能源消费比重达15.3%，均提前完成“十三五”要求。2020年碳达峰碳中和目标提出后，党的二十大报告和二十届三中全会明确提出“加快规划建设新型能源体系”。“十四五”以来，能源系统加速绿色低碳转型，推动新能源全产业迅猛发展，使得新能源利用成本大幅下降，在电力、工业领域替代煤炭与天然气，以及在交通领域替代油气的前景日益广阔，成功探索出可同时保障能源安全、平衡用能成本、降低污染与碳排放的新方向。
建设新型能源体系还有效壮大了我国新能源装备全产业链，为未来持续推动能源绿色低碳转型打下坚实基础。我国已建成全球最大最完整的新能源产业链，为全球提供80%以上的光伏组件和70%的风电装备，新能源汽车产销量连续10年居世界首位。同时，我国建成世界上规模最大的清洁电力供应体系，2024年风电、光伏累计装机容量突破14.1亿千瓦，成功超过煤电。特高压输电、先进核电、储能电池等多项能源技术和装备全球领先。
准确把握建设新型能源体系的要求，形成更高水平的能源供需
《建议》围绕建设新型能源体系明确总体目标：持续提高新能源供给比重，推进化石能源安全可靠有序替代，着力构建新型电力系统，建设能源强国。同时提出五个方面重点要求：坚持风光水核等多能并举，统筹就地消纳和外送，促进清洁能源高质量发展；加强化石能源清洁高效利用，推进煤电改造升级和散煤替代；全面提升电力系统互补互济和安全韧性水平，科学布局抽水蓄能，大力发展新型储能，加快智能电网和微电网建设；提高终端用能电气化水平，推动能源消费绿色化低碳化；加快健全适应新型能源体系的市场和价格机制。
一是坚持多能并举，不断提高新能源在能源中比重。光伏和风电是我国发展最快的可再生能源，未来仍有广阔发展空间。根据我国提出的新的国家自主贡献目标，到2035年光伏、风电的装机规模将达到36亿千瓦，较2024年底的14.1亿千瓦，未来平均每年需新增2亿千瓦。这需要坚持集中式与分布式并举，既要推动内陆风电、光伏大基地和海上风电基地建设，也鼓励分布式光伏和分散式风电发展，同时增强配电网的消纳能力。水电方面，雅鲁藏布江下游水电项目将带动新一轮水电建设高潮，未来10年水电装机有望再增加6000万千瓦以上。核电领域，既要在确保安全的前提下，利用成熟技术保持积极安全有序发展节奏，也要积极开展新型核电技术研发论证，推动核能在清洁供暖、工业供热、海水淡化等领域的综合利用。此外，还需因地制宜地发展生物质能及地热能的综合开发利用，力争2030年非化石能源比重达到25%，2035年超过煤炭成为第一能源来源。
二是聚焦清洁高效利用，明确化石能源可持续发展方向。在新能源替代作用不断增强的趋势下，煤炭和石油消费都有望在“十五五”达峰并下降。发电用煤预计在“十五五”进入峰值平台期，工业用煤已在2014年达峰，结合供热和工业领域散煤替代推进，将共同推动煤炭消费量达峰下降。随着绿色出行普及，存量燃油车燃油消耗量持续下降，如小型乘用车2024年平均汽油消耗约0.51吨/年，较10年前下降了45%；叠加新能源汽车爆发式增长，从增量替代转向存量替代，成品油消费量已处于峰值平台期，“十五五”有望进入下降通道。尽管航空煤油和化工生产用油仍有增长潜力，但总体上“十五五”石油消费有望达峰下降。消费量达峰将深刻影响煤炭和石油行业发展路径与运营模式：一方面，必须以支持新能源发展为导向，发挥好兜底保障作用，同时积极淘汰落后产能、摒弃传统低效单一利用模式，聚焦清洁高效利用方向，依靠科技创新和多样化、市场化应用场景，找到可持续发展道路；另一方面，随着部分煤炭和石油天然气企业退出或者转型，企业自身及所在地方经济稳定发展面临压力，实现平稳公正转型的紧迫性日益凸显。
三是提高电气化率，同步提升用能品质与降碳效能。支撑未来经济社会发展和“双碳”目标实现，能源需求总量仍继续增长，但结构必须持续优化，“量增质优”是主要趋势，电气化率提升是关键途径。北方地区居民清洁采暖稳步推进，以电代煤既能保障供暖需求，又能显著减少散煤燃烧污染，改善生活环境。截至2023年底，北方地区清洁供暖比例为76%，还有近60亿平方米供暖面积需持续清洁化改造，电采暖应用空间广阔。交通领域，发达国家交通用油碳排放占全社会碳排放总量的1/3，是难减排领域，我国通过发展电动汽车产业找到了以电代油的可行方向。2024年底我国新能源汽车保有量达3140万辆，预计到2035年可达2亿辆，成为交通减污降碳的主战场。工业领域，中国电力企业联合会《中国电气化年度发展报告2025》显示，2024年中国工业电气化率约28%，2030年有望提升至35%，钢铁行业电炉钢替代长流程、常规热源用电锅炉、高温供热用电窑炉等将不断普及。初步估计，“十五五”时期全社会电力需求有望保持年均5%的增速，2030年全社会用电量预计在13万亿千瓦时左右。
四是强化科技赋能，着力构建新型电力系统。电力需求持续较快增长和电源复杂度提升，使电网安全稳定运行压力增加，“十五五”构建新型电力系统需实现重大突破。一方面，科学布局抽水蓄能、大力发展新型储能，结合火电机组灵活性改造，是提高系统灵活调节能力的重要基础，但目前长时储能技术、火电机组改造、碳捕集与封存技术及绿氢制储输用等仍需大量技术突破；另一方面，加快智能电网和微电网建设，是适应高比例新能源发电、应对随机性脉冲型负荷、调控储能与需求响应能力的重要路径。需要持续巩固数智化主网骨干网架，形成源网荷储融合互动、与上级电网灵活耦合的智能配电网系统，在电网末端和大电网未覆盖区域建设风光储互补的智能微电网。
五是健全市场和价格机制，依靠市场力量建设新型能源体系。新型能源体系建设更加强调供需互动，更多依靠产业体系而非资源禀赋提供支撑。按照生产关系适应并促进生产力发展的要求，需坚持有效市场与有为政府相结合：充分发挥市场在能源资源配置中的决定性作用，依靠价格信号引导供需双向调节；更好发挥政府作用，矫正市场失灵、规范竞争秩序。我国在煤炭、石油、天然气和电力领域已建立相对成熟或者不断完善的市场体系，“十五五”需在此基础上进一步发力，如发挥市场交易的价格发现作用，用市场化的价格信号调理供需矛盾。政府则需在消除市场价格扭曲、完善自然垄断环节定价、加强市场尚未覆盖领域引导监管等方面持续发力，维护公平竞争的市场环境。
着力解决当前阶段的主要矛盾，推动新型能源体系建设迈上新台阶
建设新型能源体系不会一蹴而就，未来五年是夯基垒台的关键期。需聚焦解决当前面临的主要矛盾，包括电力源荷两侧运行复杂化与系统灵活调节能力不足的矛盾、煤炭油气清洁高效利用与现有体系“船大难掉头”的矛盾、新能源产业“内卷式”竞争与持续健康高速发展的矛盾，以及国际经贸环境复杂化等问题。为此，必须在党中央集中统一领导下，充分利用我国超大规模市场和完备产业体系优势，用好人工智能赋能，深化能源市场和价格机制改革，引导民营经济在能源绿色低碳转型和建设新型能源体系建设中做大做优做强。
一是增强电力系统灵活调节能力。在用好常规调节措施的基础上，建设更多抽水蓄能和新型储能，推进构网型技术装备与控制能力应用。全面优化调整调度方式、机制和管理，适应大规模高比例新能源下新型电力系统对电力调度的新要求。
二是提高配电网智能化水平。在分布式新能源、用户侧储能、电动汽车充电设施等新型主体发展较快的地区，利用数字技术、人工智能技术、无线通信技术等加快配电网智能化改造。完善配电网调度机制，提升就地平衡能力和对主网的主动支撑能力，解决分布式风电、光伏消纳及电动汽车充电、储能合理调控难题，探索主配微网协同的新型有源配电网调度模式。
三是持续推动传统煤炭、油气企业转型升级。未来五年，煤炭、油气企业在稳定主营业务的同时，需有意识地加快探索适合企业自身及区域特点的转型升级路径，强化人工智能赋能，聚焦绿色低碳方向。支持民营经济参与企业转型升级，国有企业主管部门需适时出台灵活政策提供支撑。
四是研究制定传统煤炭、油气企业公正转型工作方案。研究企业转型升级的技术指导与财政方案，探索税收、补贴、价格和金融等激励政策组合。制定因地制宜的就业政策、社会保障政策和重点区域支持政策等，保障转型平稳推进。
五是强化市场在治理新能源行业“内卷式”竞争的作用。深化市场改革、硬化预算约束、剥离隐性补贴，建立由价格决定进退的市场出清机制。破除地方保护主义干预，建立全国统一的市场制度规则，保障各类主体平等准入与退出。
六是坚持推动能源领域高水平对外开放与国际合作，打造共建“一带一路”能源合作生态圈。积极扩大绿色低碳能源产品出口和产业合作，支持全球能源绿色低碳转型。推进周边地区和国家能源基础设施互联互通，深化能源“硬联通”，助力区域能源转型。提升国际能源治理合作能力，在应对全球气候变化、保障能源供应链安全和各国可持续发展方面发挥积极作用。
