下一个五年的核心是生产要素集合。
“十五五”是我国实现“碳达峰”目标的冲刺阶段，是我国能源革命进程中的重要阶段。能源行业是碳排放的主要“贡献者”，因而肩负着重要职责使命。完成这一使命，能源行业须有凤凰涅槃式的改革勇气和奋发有为的创新精神。当前，正值国民经济与社会发展“十五五”规划编制之际，做好能源行业发展规划意义尤为重大。从继承性和稳定性方面看，“十四五”时期确立的能源发展方针、思路在“十五五”时期依然是适用的，但“十五五”时期的发展目标和发展环境将出现较大变化，能源发展要与时俱进、步子要更快、力度要更大、节奏要更稳。为此，须更加重视各类生产要素的集成功能挖潜，打好政策、科技、资金等生产要素“组合拳”，以提升能源行业发展效率。
（文章来源 微信公众号： 能源新媒 作者：罗佐县）
能源发展现状
国家统计局数据显示，2024年我国能源消费达到59.6亿吨标煤，同比增长4.3%，能源消费总量连续5年保持稳增长。2025年能源消费总量超60亿吨标煤应该没有太大悬念，因为经济增长拉动能源需求。而我国的能源利用效率虽在大踏步前进，但尚不足以全面冲抵经济增长对能源需求的拉动效应。能源消费结构方面，2024年煤炭消费占比依然高达53.2%，同比下降2.1个百分点，但消费量增长1.7%。2024年天然气、水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源消费量占能源消费总量比重为28.6%，同比上升2.2个百分点。近五年煤炭占一次能源消费比重局部时间点虽有反复但总体下降，油气占比相对稳定，非化石能源需求在一次能源消费中占比稳定提升。非化石能源消费比例与煤炭消费比例形成的这种“一升一降”态势，反映出非化石能源对煤炭形成替代的内在规律。这个替代确保支撑经济增长的能源需求保障不受影响，也凸显出我国能源政策的灵活性。非化石能源替代煤炭其背后的主要推手是能耗双控制度向碳排放双控制度的转变，既兼顾了增长的能源需求，又控制了环境污染。综合目前形势判断，“十五五”时期我国能源需求仍有增长空间。
存在问题
兼顾国家能源安全与清洁低碳，始终是我国能源革命的内在要求。“十五五”时期，这一内在要求依然要坚持。实现这一目标，首先需要查摆问题，之后再有的放矢地解决问题。结合我国目前能源发展形势判断，以下三个方面需要重点关注。
一是煤炭消费占一次能源消费比重依然高达50%以上，减排压力依然存在。我国煤炭消费主要用于发电，煤电是导致碳排放增长的主要来源之一。2024年煤电行业排放占全国碳排放总量的42%，排放量约45亿吨。2024年尽管煤电装机增速放缓，但存量机组规模超11亿千瓦，占全球煤电装机45%以上。现有煤电机组中，约60%为亚临界以及低效机组，供电煤耗高于320克/千瓦时，改造升级投入巨大；新建机组采用超超临界技术，短期内难以替代存量高碳机组。当前煤电CCS成本400～600元/吨，远超碳市场配额价格70元/吨。
二是油气消费高位运行现象长期存在，海外市场供应风险不容小觑。我国的“十五五”规划实施周期与特朗普的任期基本重叠。特朗普的对外经济政策，对我国的《规划》实施环境有很大的影响。特朗普入主白宫后大肆推行其能源新政，持续加大国内油气勘探开发力度，增加了油气供应量并寻求出口，加之欧佩克+增产政策实施，在当前世界经济增长动能不足、油气需求不振的形势下，国际油价有进一步下行的压力。尽管低油价有利于我国从海外市场采购油气，但须注意美国遏制中国崛起的手段无所不用其极，通过金融制裁限制伊朗、委内瑞拉、俄罗斯等油气出口继而波及中国的可能性完全存在。若发生极端事件，不排除美国借助其遍布全球的军事力量对全球重要海洋运输通道以各种理由施加管控的可能。美国国内政客和智库也不时有封锁中国油气进口海上通道的言辞。这些形成潜在的海外油气进口风险。此外，中低油价下国内油气勘探开发将面临着成本压力，特别是在资源条件变复杂、油气勘探开发向深水和深层及非常规油气领域进军的形势下，中低油价将严重削弱石油公司的收益。
三是新能源产业前进步伐稳定，但依然面临着稳定性不足的“短板”。我国新能源装机和发电量虽然进步很快、保持了快速增长，但新能源受季节变换、昼夜交替影响存在着能源“原料”的不稳定性。这是一个世界级难题。目前，包括我国在内的世界多国都在探索通过储能、火电调峰、智能电网技术、虚拟电厂等技术稳定国家新能源电力供应系统，但效果有限。2024年，我国国内部分地区依然存在弃风、弃光现象且有加剧抬头态势。2025年，全国弃光率已接近10%，个别地区涉及更高。弃风弃光现象的发生，既有电力外送通道不足的原因，也涉及技术水平整体欠缺。
发展规划建议
“十五五”时期能源发展目标明确，以保障能源安全和实现绿色低碳发展助力碳达峰为核心。为实现这一目标，必须在打造煤电清洁、油气增储上产和稳定新能源体系三个重要支点方面继续取得突破，夯实根基，重点举措是通过体制机制改革实现生产要素的功能集成，形成“合力”。
一是多措并举推动以CCS技术应用、电厂设备技术更新为核心的火电产业更新，降低火电排放。在降低煤电为主体的火电排放问题上，宜依托碳价、碳税、绿证、财税政策支持、CCS技术产业链构建、电力技术创新与设备更新等多因素组合的功能挖潜。特别是“十五五”时期，要充分依靠政策技术“工具箱”“组合拳”等手段以形成合力大幅降低火电清洁化成本，多头推进煤电降成本，支撑火电减排。鉴于艰巨的目标要求，单一政策不足以形成推动火电清洁降本的足够强大的功能，必须突出系统性发力方可突破。目前，我国的能源消费总量还在增长，碳排放峰值尚未来临，“十五五”必定是我国能源改革的攻坚期。
二是通过体制改革及政策支持稳步推动国内油气增储上产，有效应对中低油价，油气进口布局进一步优化。通过加大国内油气勘探开发力度、推动油气增储上产保障国内油气核心需求。在当前中低油价持续形势下，考虑老油气田资源条件变复杂、深层深水及非常规油气勘探开发成本高等事实，宜继续加大对油气勘探开发的财税补贴政策支持力度以减轻增储上产成本压力，通过油气体制机制改革提升行业运行效率。进口规划方面，欧盟停止进口俄油气的行动将极大程度推进俄罗斯能源战略东移，同时基于“一带一路”倡议在中亚地区的落实进展，宜在现有油气进口的基础上，重视做好与俄罗斯、中亚联合勘探开发以及油气进出口规划，打造勘探开发、炼油、管输等一体化的中国—中亚—俄罗斯油气产业群与油气“朋友圈”。“十五五”时期视关税后续谈判进展情况，可以考虑做好进口美国油气的准备。“十五五”时期欧洲可再生能源发展将再进一步，对美国天然气依赖程度将趋于下降，同时按照欧盟的发展规划，到2027年将停止俄罗斯油气进口。此形势下美国的天然气和俄罗斯的天然气转向、聚焦亚太市场，中国油气大买家优势将进一步凸显。
三是围绕“稳定性”核心，加快新型电力系统建设，建设多能互补的新型能源系统。在“碳中和”目标驱动下，我国新能源装机将保持长期增长态势，“十五五”是装机容量继续增长期，宜在当前发展规模的基础上，更加重视风光资源、火电水电调峰、储能、虚拟电厂、氢能等不同能源种类之间以及区域之间能源互补功能发挥，进一步加大智能电网建设以优化电力资源配置。考虑到“十五五”时期依然是新能源装机的增长期，其稳定性建设需要在实践中持续探索，因此火电调峰支撑新型电力系统稳定在这一时期非常重要。鉴于天然气发电调峰较煤电在建设周期、调峰范围、爬坡效率、氮氧化物和二氧化碳排放方面皆有优势，宜作为火电调峰重点予以推进。若要发展天然气气电调峰，则需要在气源流向、天然气储运基础设施建设方面做好规划和调整，统筹兼顾。与此同时，基于油气与新能源分布叠加的超级盆地的存在，考虑油气安全以及绿色低碳发展双重要求，宜重视并大力推进集油气与新能源于一体的能源基地和产业集群建设。
